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欧盟碳市场改革法案流出,碳关税拼图逐渐完整


欧盟将于2021年7月14日宣布气候变化一揽子措施,包括碳边界调节机制(CBAM,俗称碳关税)、欧盟碳市场改革等十一个立法草案。这些措施虽然是欧盟实现减排目标的内部政策工具,但也会影响其他国家的气候政策乃至全球贸易规则,因此备受外界关注。


几周前,欧盟碳边界调节机制的立法草案文本已经流出,它使外界得以一窥欧盟碳关税的设计雏形。笔者已对这份草案做了详细解读。就在两天前,欧盟碳市场改革的立法草案文本也泄露出来。这份文件填补了碳关税法案流出稿的一个信息真空,即在碳关税实施后,欧盟相关产业是否继续获得免费排放额度。这个问题之所以重要,是因为它关系到碳关税是否合理,以及外国产品进入欧盟市场的碳关税负担。另一个重要信息是,欧盟将把海运纳入排放交易体系,这意味着出口欧盟的海运成本将增加。


一. 受碳关税保护的欧盟产业将不再获得免费碳排放配额


碳关税是防止“碳泄漏”的措施。碳泄漏是指由于欧盟执行严格的温室气体减排政策,欧盟企业会搬到减排政策宽松的国家(产业外流),或者导致承担较低排放成本的外国产品涌入欧洲市场,损害欧洲产业(碳倾销)。欧盟认为,通过征收碳关税,进口产品和欧盟产品的碳成本扯平,碳泄露才能避免。 


那么,一个绕不开的棘手问题是,欧盟现行的防止碳泄漏的措施是否还要保留?欧盟自从建立碳市场(ETS)以来,一直向纳入其中的行业免费发放一定数量的碳排放配额。对于那些被认为存在碳泄漏风险的高能耗/贸易暴露行业(如钢铁、水泥、炼油、造纸等),为了防止碳泄漏,欧盟发放了更多的免费配额。结果是,这些高碳泄漏风险的行业比其他行业享受了更多的无成本排放。这就是欧盟现行的防止碳泄漏措施。


既然欧盟的高碳泄漏风险行业已经享受了无成本排放,那么再给进口产品强加一个排放成本就不合理,会使欧盟产业获得双重保护,违反WTO的非歧视原则。所以欧盟内部一直有一种声音,认为随着碳关税的实施,应逐步取消免费配额。这当然就动了欧盟相关产业的蛋糕,代表产业的协会就出来反对说,在能够证明碳关税切实有效之前,不应取消免费配额,因为搞不好欧盟产业的竞争力就会受损。一旦出现这种情况,其他国家看到了,减排积极性也会受挫。


是否取消免费配额已成为欧盟内部围绕碳关税的一个主要分歧。今年2月,欧洲议会环境委员会表决赞成逐步取消免费配额。但是到了3月10日,欧洲议会全体表决时情况又反转了——334名议员反对取消,329名议员赞成取消,23名议员弃权。通过投票结果可以看出正反双方的势力非常接近。到了6月初,欧盟委员会关于碳关税的立法草案文本流传了出来。这份流出稿在第一章说,碳边界调节机制是免费配额的“替代选项”,但是没有明说是否取消免费配额。再看细节则会发现,流出稿第37节规定,进口产品缴纳碳关税时,应扣除欧盟同类产品企业获得的免费排放额度。这等于暗示了碳关税将与免费配额共存。上述扣除办法在保留免费配额的同时,基本解决了双重保护的问题。


就在前几天,欧盟碳市场改革的立法草案文本也流传了出来。它的一大看点就是明确表示,受碳关税保护的欧盟产业将不再获得免费碳排放配额——“旨在应对碳泄漏风险的碳边界调整机制(CBAM)是免费配额的替代选项。该措施所涵盖的部门和子部门不应再获得免费配额。”当然,一切还有变数。首先不排除欧委会到7月14日时正式公布的文本会有调整。再者,立法草案要经过漫长的立法程序,经过欧盟内部的利益博弈才能变成法律。


取消和不取消免费配额两种情况对碳关税的影响,从下图可以一目了然。抽象来看,取消或者不取消免费配额并不影响碳关税所追求的排放成本公平。但是实际情况要复杂得多。根据欧洲审计院(European Court of Auditors)的统计,从2013到2018年期间,欧洲的高耗能行业获得的免费配额基本可以覆盖实际排放,钢铁和水泥行业的免费配额更是一直绰绰有余。如果不取消免费配额,欧盟钢铁行业可以继续享受零成本排放,这时引入碳关税只可能降低进口产品的竞争优势(因为进口产品即使零碳也不会得到欧盟的奖励),这是稳赚不赔的买卖。但是如果取消免费配额的话就不好说了,欧盟产品必须要做到比进口产品更低碳才会有优势。这个账欧盟产业应该算的很清楚,所以在3月10日欧洲议会投票前的一周,欧洲钢铁、水泥、肥料、化工协会展开了“激烈的游说活动”反对取消免费配额。铝业协会最近干脆反对将铝产品纳入碳关税。



二. 将海运排放纳入碳市场,到欧盟的海运成本要增加


本次欧盟碳市场改革的最大动作,是计划将海运纳入碳市场,并为建筑物供暖和陆路运输建立一个新的碳市场。其中涉及海运的措施对中国出口有直接影响。根据立法草案流出版,海运措施适用于所有进入欧盟船只的排放以及船只泊靠欧盟港口期间的排放。欧盟计划以2023-2025年为过渡期,从2023年开始,船东必须缴纳相当于其核定排放量20%的排放配额,此后缴纳比例逐年提高,到2026年达到100%。


2012年时,欧盟就已经将航空运输业纳入排放交易体系。航空措施的初始设计是覆盖所有进出欧盟的航班,后来迫于强大的外部压力,将管控范围缩小至欧盟内部航班。欧盟现在推动的海运措施一定也会遇到很大的阻力,因为所有与欧盟有贸易往来的国家都要承担海运减排成本。那么欧盟在可预见的一片反对声中依然我行我素,其用意何在呢?笔者认为,欧盟推进气候措施的战略思路是,你们(其他国家和国际组织)不动我先动,等你们跟上来时我在规则和实践方面已经遥遥领先了。正如欧洲议会环境委员会主席帕斯卡·坎芬(Pascal Canfin)最近所说:“碳中和之战也是标准、技术、专利、生产设施、市场准入规则之战。”如果欧盟的海运和陆运措施最终落地,意味着欧盟在全球率先实践在整个运输系统减排。


三. 碳关税背后是欧盟的气候+贸易战略


2021年6月15日,欧洲议会环境委员会主席帕斯卡·坎芬发表了一篇重磅文章《全球化的进步时代》(The progressive age of globalization)。坎芬认为,世界正在进入一个以气候问题为核心的新全球化时代。欧美对中国产品的依赖已使后者处于一种“准垄断”地位,全球产业链都高度依赖中国制造。针对这个问题,坎芬一方面反对特朗普式的“不合作的去全球化”,一方面建议美欧合作,通过一种自下而上的去全球化来实现供应链关键环节的转移。坎芬认为,西方应当构建一套以符合社会和环境准则为条件的贸易规则。欧洲应当推行“附条件的市场准入”。例如,如果巴西产品在生产过程中损害了亚马逊雨林的生态多样性,这样的产品就不能进入欧洲市场。在这方面,欧委会将于7月14日提交第一部禁止进口毁林产品的立法草案。坎芬支持通过此类做法赋予欧盟法律以域外效力。换言之,就是以欧盟的社会和环境准则约束欧盟以外的行为。其可行性在于,全球第二大市场的地位赋予了欧盟足够的筹码。坎芬认为,碳关税是上述战略的重要手段,碳关税的实质是将气候问题带入贸易规则。“碳中和之战也是标准、技术、专利、生产设施、市场准入规则之战。” 总之,欧盟的碳关税及其他气候措施背后是一盘大棋,我们应当有一个既见林又见木的准确认识,或者至少是持续观察。